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关于公司领导 笑话_宇宙快递_每日一箴言

2017年07月13日 10:37:02
[摘要]

原标题:

宋雄伟

国内外学者同时指出,基层公务员拥有巨大的自由裁量权,认为政策制定者被淹没在事件和信息之中,大量的决策由基层公务员在政策执行阶段作出。我们不得不面对这样一个事实,即基层公务员在将一个具体的政策付诸实践的过程中总是会想尽各种办法规避困境:具体包括基层公务员在执行任务过程中资源总是相对不足;社会大众的服务要求会不断增加;组织机构往往有各种模糊、不明确和矛盾的目标期望;以目标为导向的绩效评估往往难以估量。

应该重视基层公务员的执行裁量权问题,通过强化基层公务员与社会公众情感共同体的形成;推动“权力本位”向“权利本位”转变;做好信息公开,督促推动基层公务员透明行政;以及树立平等理念来重塑基层公务员公共行政精神,打通政策实施的“最后一公里”。

基层公务员执行裁量权生成的内在机理

基层公务员在政策执行中的 “困境”,以及所面临的各种不确定性是产生 “执行裁量权”的外部条件。但是,我们必须清楚,基层公务员在信息、权力、资源等方面的优势是最终产生执行裁量权的内在原因,也是最需要我们理解和识别的要点,其主要包括两大原因。

一是基于自身利益的需求,挣脱上级的控制,重塑甚至颠覆原有的政策内涵。在中国的政策执行实践中,大量案例告诉我们,基层公务员在政策执行过程中可以影响、重塑政策及其结果,并基于自身利益的需求,挣脱上级的控制,重塑甚至颠覆原有的政策内涵,造成“最后一公里”政策堵塞。比如,有学者通过对中国农村土地流转政策执行情况及偏差进行实证分析,得出结论,处于公共政策执行末梢环节的基层公务员在资源稀缺和公共服务弹性需求的夹缝之中,因其特殊的身份、地位和工作性质而持有相当大的政策制定能力,导致公共利益权威分配过程中产生偏差。再比如,有学者从行政部门的政治约束、基层官员感知的资源支持和政策偏好进行分析,指出基层官员的政策执行行为,并由此产生的“政策偏移”现象。

二是基层公务员在与社会公众直接的互动中享有“不对等”的关系。在社会公众“非自愿性”的基础上,基层公务员享有组织所赋予的针对公民个人的权益分配和再分配的权力。比如,是否将某些人纳入社会福利享受者的名单,或实施对某些行为的惩戒等,都会影响公众的机会、利益和感受。在处理与社会公众的关系中,基层公务员不仅依照法律和专业技能来做事,也根据经验、判断和价值观来作出决策。基层公务员可以对社会大众的需求采取冷漠态度,不提供相应服务,或运用拥有的信息和技术转移社会大众的需求。基层公务员也更感兴趣将工作风险最小化,并减少工作不适,会依据自己的偏好处理工作,即使规则试图限制他们的自由裁量权,基层公务员也会通过自己的方式,诸如专业知识、信息控制或资源分配等,扩大其自主权。在这个过程中,社会大众与基层公务员之间的关系是不平等,属于“弱势”群体,长期处于不利地位。

总之,基于在信息、资源和权力等方面的优势,基层公务员在处理这种不确定性时一般会作出三种反应,以行使其“执行裁量权”:一是采取“限制需求”的方式,最大限度地利用现有资源,并使社会大众尽量陷于冗长的服务程序中;二是转变工作方法,以降低或限制社会大众需求作为其主要目标;三是转变社会大众对于服务的态度和理解,使工作目标和绩效之间的差距更易被接受。面对这种责任逃避的困境,组织机构倾向于采取“绩效考核”的措施增加对基层公务员的控制,但效果往往适得其反,会进一步导致组织中上级与下级信任程度的降低,基层公务员会更不愿意承担责任。

重塑基层公务员公共行政精神

“要了解一个政府官僚机构,就必须理解他的第一线职员如何工作。”在我国行政体制改革中,要实现建设以服务型政府为导向的现代政府管理体制,就必须要摆脱基层公务员基于熟人社会的行政方式,重塑他们的公共行政精神。

然而,如何通过重塑强化其公共行政精神,正向性发挥基层公务员的主体性人格,更好地使自由裁量权在政策执行中服务于社会公众,而不是被个人利益所绑架,避免其利用权力关系的不对等、信息享有的不对称,以及资源分配的不公开而影响政策实施的效果。笔者以为,在基层公务员治理的层面,我们必须通过强化基层公务员与社会公众情感共同体的形成;推动“权力本位”向“权利本位”转变;做好信息公开,督促推动基层公务员透明行政;以及树立平等理念来重塑基层公务员公共行政精神,打通政策实施的“最后一公里”。

(一)推动基层公务员与社会公众情感共同体的形成。基层公务员在政策执行中既是实施者,又是决策者,这源于政策内容本身的原则性和抽象性。因此,通过重塑公共行政精神将基层公务员与社会公众统一到公共的善的价值追求上。通过与社会公众,特别是与社会弱势群体的不断互动对话,保障决策和政策实施过程中较为平等、充分地反映所涉及的各关联群体对于自我利益和价值的意见诉求,调节各个体利益与个体利益和公共利益之间的矛盾,使最终产生的协商决策共识能反映和维护公共的善。

实现正义是公共行政精神的内在原则,借助基层公务员的政策实施,将影响社会大众的政治心理,激发广泛的情感和价值认同。一方面,有利于消除基层公务员与政策目标群体对所执行政策的价值和功能的共识,去除人们对于政策认同的障碍,又或帮助基层公务员寻找政策实施中可能的盲点,予以提醒;另一方面,有利于克服“心理抗拒和漠然游离”的对立状态,形成共同的道德责任感,推动基层公务员和社会公众更加自愿自觉地执行或配合执行政策。政策目标群体在深度认同中对于公共政策执行的配合与监督,在一定程度上将有助于消除公共政策执行中出现的 “政策执行停滞化”。

(二)推动“权力本位”向“权利本位”转变。权力本位是传统公共行政的主要特点,政府在拥有权力、资源和信息的相对优势下,依据自身的行为逻辑和权力运行方式,来处理和社会公众的关系。这种关系具体表现为 “颐指气使”“吃拿卡要”“人浮于事”,乃至“弄虚作假”。公共行政精神的重塑要求基层政府和官僚具有透明、公平和责任的特质,并以此为契机,推动向“权利本位”转变,即推动基层公务员与公众的良性对话,提升尊重权利的意识,确立发展“平衡行政”,使行政过程充满宽容和善意。努力塑造“高公民精神-高行政管理”的公共行政运作模式,促进公共行政运作中人与人之间、人与组织之间有更多的互动,尤其是公务员能够更快捷地回应公民的诉求。

(三)做好信息公开,督促推动基层公务员透明行政。通过信息公开保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利,推动政府治理的公开和透明,有利于畅通与社会公众的联系渠道,拓宽协商路径。做好信息公开可以使双方沟通建立在真实和可靠的信息基础之上,便于社会公众掌握宏观背景、了解真实情况,作出理性的正确判断。通过信息公开,保障基层公务员与社会公众的信息对称,以更好地加强责任意识。正如弗里德里克森所述,“责任精神是公共行政中不可或缺的,同时,行政权力来自人民主权的让渡,公共行政向人民负责”。

(四)树立平等理念,建立与公众的平等关系。在良好的社会政治形态中,也就是在将平等共识作为政治行为的指导思想和实践内容的社会中,体现在道德和法律中的平等可以代替自然所造成的人与人之间的生理上的不平等。基层公务员平等理念的树立,有利于在与社会公众打交道过程中,能够建立与公众的平等关系,强化服务意识,克己奉公,遵守程序,有序合理分配资源,并富有良好的回应性。在资源不充分的工作压力下,能够在平等理念的引导下,有效使用自由裁量权,排出合理优先序,能够真正为了公众的福利和利益而行动。同时,基层公务员在对待弱势群体上,更要尊重他们的人格和尊严,保障在服务中使他们无差别地享受各种权利。

(作者系国家行政学院政治学教研部副教授)

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